Decyzja nieostateczna, ale roboty budowlane można prowadzić pełną parą

Od 2017 roku roboty budowlane można rozpocząć, choćby decyzja starosty o pozwoleniu na budowę nadal była zaskarżalna. Kalkulacja ryzyka, jakie się z tym wiąże, skłania jednak inwestora do oczekiwania na jej ostateczność, ale już nie jej prawomocność. Tymczasem decyzja ostateczna, a decyzja prawomocna - nie są to pojęcia tożsame.

Ostateczność decyzji oznacza w praktyce, że decyzja taka nie może zostać zakwestionowana za pomocą zwykłych środków zaskarżenia (art. 16 parg 1 k.p.a.). Jej zmiana, uchylenie lub stwierdzenie nieważności jest nadal możliwa, ale wyłącznie w jednym z trybów nadzwyczajnych lub w wyniku wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast decyzja prawomocna to taka, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym, a więc, od której skargę oddalono czy odrzucono, a także taka, która nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi (art. 16 parg 3 k.p.a.).

Zgodnie z ogólną zasadą, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust. 1 Prawo budowlane.). W takiej sytuacji, inwestor naraża się jednak na ryzyko, iż decyzja ta może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Od decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez organ pierwszej instancji, z reguły starostę, przysługuje bowiem odwołanie do organu wyższej instancji w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Odwołanie od decyzji starosty rozpoznaje wojewoda (art. 127 § 1 i 2 k.p.a.). Decyzja starosty uzyskałaby cechę ostateczności w sytuacji, gdy strona w ustawowym terminie nie wniosłaby odwołania od niej albo gdy wszystkie strony zrzekłyby się prawa do odwołania (art. 127a). Z tego punktu widzenia, podział decyzji administracyjnych na ostateczne i nieostateczne następuje w oparciu o kryterium stopnia wzruszalności decyzji.

Decyzja nieostateczna może być zakwestionowania w drodze odwołania, będącego tzw. zwykłym środkiem odwoławczym w rozumieniu kodeksu, a także zweryfikowania w trybie samokontroli przez organ, który ją wydał (art. 132 k.p.a.). Natomiast od decyzji ostatecznej nie służy odwołanie, a zatem nie może być weryfikowana w administracyjnym toku instancji. Ostateczność decyzji jest stwierdzana przez organ administracji na podstawie akt administracyjnych sprawy. Ostateczne mogą być zatem decyzje organu drugiej instancji, a także te decyzje organu pierwszej instancji, od których minął termin do wniesienia odwołania lub odwołanie nie przysługiwało na mocy przepisów szczególnych.

Wymaga także podkreślenia, że jeżeli dojdzie do sytuacji, że organ wyda kolejną decyzję w sprawie rozstrzygniętej wcześniej ostateczną decyzją, konieczne będzie stwierdzenie nieważności decyzji wydanej później. Kolejne rozstrzygnięcie w tej samej sprawie jest zatem dopuszczalne dopiero wtedy, gdy wcześniejsza decyzja została wzruszona.

Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę

W praktyce najczęściej decyzja o pozwoleniu na budowę staje się ostateczna, jeśli żadna ze stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, której decyzja została prawidłowo doręczona, nie złoży w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, odwołania do wojewody. Zatem jeśli minie bezskutecznie termin 14 dni liczony od dnia doręczenia decyzji mówimy o jej ostateczności. Chodzi przy tym o doręczenie ostatniej ze stron, której decyzję doręczano. Należy jednocześnie pamiętać, że w myśl art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeśli pismo (odwołanie) zostało nadane w placówce pocztowej polskiego operatora, choćby niemającego statusu operatora wyznaczonego lub zagranicznego operatora niewskazanego w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., przed dniem upływu terminu. W związku z tym, organ obliczając 14 dniowy termin do ostateczności pozwolenia na budowę winien mieć na uwadze, że strona ma prawo przed upływem 14 dni od dnia doręczenia decyzji (14 - ostatniego dnia) nadać skuteczny bieg odwołaniu złożonemu w urzędzie pocztowym, przez co decyzja nie będzie mogła korzystać z waloru ostateczności. Uzasadnione jest zatem kilkudniowe, a czasem nawet kilkunastodniowe oczekiwanie na ewentualne odwołanie złożone pocztą. Jeśli organ nie ma wątpliwości, że żadna ze stron nie złożyła odwołania w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, może stwierdzić, że decyzja korzysta z waloru ostateczności. Sytuacja taka może mieć miejsce wówczas, gdy w postępowaniu występowała jedna strona bądź gdy strony nie zgłaszały w toku postępowania uwag i zastrzeżeń, a rozstrzygnięcie jest zgodne z ich interesem.

Prawomocność decyzji o pozwoleniu na budowę

Z dniem 1 czerwca 2017 r. do kodeksu powróciło pojęcie prawomocności decyzji. Warunkiem nabycia przez decyzję przymiotu prawomocności jest jej ostateczność w rozumieniu art. 16 par 1 k.p.a. Prawomocność decyzji wynika zatem z następujących okoliczności:

skarga do sądu została oddalona prawomocnym wyrokiem sądu;
skarga do sądu nie została wniesiona w terminie i termin ten nie został przywrócony;
przepis szczególny wyłącza dopuszczalność wniesienia skargi do sądu;
decyzja stała się ostateczna, ponieważ żadna ze stron nie wniosła odwołania lub wszystkie strony zrzekły się prawa do odwołania.

Trzeba podkreślić, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie powoduje utraty cechy ostateczności przez decyzję, dlatego organ administracji nie traci tego uprawnienia w toku postępowania przed sądem administracyjnym. Zarówno wojewódzki sąd administracyjny właściwy do rozpatrzenia skargi, jak i Naczelny Sąd Administracyjny nie są uprawnione do stwierdzania ostateczności zaskarżonej decyzji po prawomocnym oddaleniu skargi. Prawomocność decyzji nie wyklucza uruchomienia procesu weryfikacji decyzji w jednym z trybów nadzwyczajnych. Dopuszczalne będzie wznowienie postępowania, jak również uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji, ponieważ będzie to nowa sprawa, odrębna od sprawy rozstrzygniętej decyzją prawomocną.

Więcej na: prawo.pl